정부와 언론의 관계(1) 적대, 경쟁, 역동

위임받은 권력

지금까지 언론와 정부, 미디어와 정치권력, 혹은 미디어와 정보원의 관계는 다양하게 논의되었다. 정치권력으로 매스미디어에 절대적인 영향력을 행사하는 것은 대통령이나 수상 등 국가 최고 지도자뿐만 아니라, 정부와 정부관료, 집권당 등 다양하다. 정부로 통칭할 수도 있다. 언론도 다양한 차원을 포함한다. 즉 저널리스트, 보도국, 기업조직 등이다.

전통적으로 언론의 역할은 감시견(watchdog)으로 대표된다. 흔히 언론과 정부의 관계는 ‘개’에 비유된다. 예를 들면, 감시견, 보호견, 애완견, 공격견 등이다. 언론은 정치권력으로부터 독립된 제4부로서 권력의 남용을 감시한다는 것이다. 

정부와 언론의 적대적 관계

전통적으로 정부와 저널리즘기관과의 관계는 적대적 관계를 이상적인 형태로 간주해 왔다. 이는 저널리즘의 제도적 규범으로 주장되기도 한다. 즉 선출된 권력을 ‘선출되지 않은’ 권력이 감시하고 견제한다는 것이다. 

그러나 언론에 누가 이러한 임무를 주었는가는 논쟁의 여지가 있다. 이러한 관점에서 대개 미디어와 정부는 대등한 적대관계로 이해된다.

그렇다면 양자 사이에는 적대관계만 존재할까? 일반적으로 정치가는 홍보나 선전을 원하는 반면, 저널리스트는 ‘공적’(official) 정보를 원한다. 양자간의 관계는 서로의 이해가 합치하는 지점에서 형성된다. 

이들의 관계는 상호이익이 있는 한 지속된다(Quinn, 2006). 정치가나 관료는 순순이 정보를 내놓지는 않는다. 그들은 특정한 정보를 리크해 정책적 이슈를 불러 일으키거나 정적을 공격하기 위해 “연을 날리고”(fly kites), 저널리스트는 의제설정과 정책논쟁으로 화답한다(Davis, 2009). 물론 조사보도를 담당하는 저널리스트는  정부의 레이더를 벗어난 곳에 존재하는 풍부한 정보에 접근하는 채널을 가지고 있다(Gans, 2003)

정부와 언론의 경쟁관계

한편 이들의 관계는 ‘줄다리기’혹은 ‘탱고’에 비유된다(Gans, 1979). 중요한 것은 영향력의 소재다. 갠즈(Gans)는 탱고를 추는 것은 두사람이지만, 이를 리드하는 것은 언제나 정보원이라고 지적한다(Gans, 1979). Hall 등도 언론은 주요 규정자의 지배 블록에 의제설정을 맡겨둔 채, 2차 규정자로 전략해 권력의 구조적 선호를 반영한다고 비판한다(Hall et al., 1978). 예를 들면, 반키샤(番記者)나 기자클럽은 탱고를 추지만, 정부나 정치가에서 주요 규정자의 자리를 내준다는 것이다.

그러나 언론과 정부 혹은 저널리스트와 정치가의 관계는 그렇게 단순한 것은 아니다. 미디어의 보도태도는 정치권의 움직임, 정치적 합의 등에 민감하다. 베네트(Bennett, 1990)은 언론이 정치영역의 움직임을 관찰하며 논조를 결정한다고 주장한다。그는 뉴스 전문가가 뉴스와 사설의 의견과 견해를  정부가 내놓은 견해의 범위에 연동하는(index) 경향이 있다고 지적한다.   

미군의 이라크공격과 같이 상하원의 압도적인 지지하에 감행된 전쟁을 보도할 경우, 언론은 쉽게 정부의 전쟁방침이나 외교정책에 비판적 목소리를 내기는 쉽지 않다. 또한 갈등보도에서는 정부관료에 대한 의존도가 높다(Bennett, 1990). 

그러나 언론은 단지 정부의 지배적인 정책을 무비판적으로 보도하는 것이 아니라 정부내 혹은 정치권 내부의 균열을 포착해 파고들기도 한다. 할린(Hallin, 1986)은 전쟁보도에서도 정치적 합의의 정도에 따라서는 이를 다루는 보도태도도 달라진다고 지적한다. 정치적 합의가 약할 수록 균형의 원칙이 강조되고 언론은 권력남용의 견제자로 강조된다는 것이다. 

할린에 따르면, 미국의 베트남전쟁 보도는 1968년에 일어난 ‘베트콩 대반격’(Tet Offensive)을 전후해 큰 차이를 보였다. 이전의 경우, 언론은 미국의 베트남 개입을 적극적으로 지지했다. 할린은 이 기간동안 베트남전 보도는 ‘합의영역’(sphere of consensus)에 머물렀다고 주장한다. 이 영역에서는 저널리스트의 역할은 합의된 가치를 옹호하고 지지하는 것이었다(Hallin, 1986). 

반면 베트콩 대반격 이후 매스미디어는 전쟁에 대해 보다 부정적이었고, 전쟁비용과 민간인 희생에 초점을 맞추면서 미정부의 정책에 대해 회의적인 자세를 취했다. 할린은 이 사건 이후 베트남전 보도가 ‘합법적 논쟁영역’(sphere of legitimate controversy)으로 옮겨졌다고 주장한다. 이 영역에서는 정치적 이슈에 대해 정치가들간의 논쟁이 치열하게 전개된다(Hallin, 1986). 

이러한 보도의 변화는 전쟁을 둘러싼 정치 엘리트간의 분열, 참전 중인 미군의 사기 저하, 그리고 반전운동의 확산에서 찾을 수 있다. 따라서 베트남 전쟁이 장기화되면서 전쟁 수행 능력과 그 결과에 대한 정치 엘리트간의 견해차이가 심해질수록 저널리스트는 “협조적이고 동조자적인 지위를 벗어나 관료들과 그들의 정책에 대해 보다 비판적인 자세를 취했던 것이다(Hallin, 1986).

정부와 언론의 역동적 관계

한편 언론과 정부의 관계를 보다 역동적으로 파악하려는 연구도 있다. 주류미디어가 정치적 합의가 강한 정부정책을 보도할 때 항상 정부의 관점만을 그대로 따른 것은 아니다. 

머민(Mermin 1996)은 정치적 합의가 이루어진 전쟁보도에서도 저널리스트는 비판적인 시각을 견지하고 있다고 지적한다. 그는 미국의 주요 신문과 방송이 정치적 합의가 강했던 1989년 파나마 침공과 1990년 미군의 사우디아라비아 주둔을 비판적으로 보도한 반면, 1991년의 걸프전은 무비판적이고 정부정책을 찬양하는 논조를 보였다고 분석했다. 

저널리스트는 정부의 정책 수행 능력을 관찰하면서 보도태도를 결정한다는 것이다. 그러므로 공식적 정보원간에 갈등이 없을 때, 기자는 고위관리가 정해 놓은 목적을 이루는 과정에서 무엇인가 갈등적인 양상을 발견함으로써 독립적이고 균형 잡힌 보도를 달성하려고 노력한다는 것이다(Mermin 1996).

 그 이유는 무엇일까? 쿡(Cook, 1998)은 저널리스트는 정부 고위관료나 정치가의 요구와는 다른 뉴스 생산가치를 요구한다고 말한다. 고위관료와 정치가, 저널리스트간에는 정보제공과 뉴스가치를 둘러싼 교환관계가 성립하지만, 양자 간에는 끊임없이 긴장이 있으며, 이해관계가 상쇄될 경우에는 관계는 약해진다고 지적한다. 양자는 상호 중요한 자원을 서로 다른 방법으로 제어하고 있기 때문에 협상은 결코 일방적이지 않다는 것이다(Cook1998)。

참고문헌

Bennett, W. (1990). Toward to Theory of Press-State Relations in the United States, Journal of Communication, 40(2).

Cook,Timothy(1998). Governing With The News: The News Media As a Political Institution, Chicago: The University of Chicago Press.

Davis, Aeron(2009). Journalist-Source Relations, Mediated Reflexivity and the Politics of Politics, Journalism Studies, 10(2)

Gans, H.(1979). Deciding what’s news: A study of CBS Evening News, NBC Nightly News, Newsweek and Time. New York: Vintage.

Gans, H.(2003). Democracy and the News. New York: Oxford University Press.

Hall, Stuart, Chas Critcher, Tony Jefferson, John Clarke and Brian Roberts(1978). Policing the Crisis: Mugging, the State, and Law and Order, London: Macmillan.

Hallin, D.(1986). The uncensored war: the media and Vietnam, Berkeley and LA: University of California Press. 

Mermin, J.(1996). Conflict in the Sphere of Consensus? Critical Reporting on the Panama Invasion and the Gulf War, Political Communication, 13.

Quinn, Thomas(2012). Spin doctors and political news management: A rational-choice ‘exchange’ analysis, British Politics, Vol. 7(3)

Schultz, J.(1998). Reviving the fourth estate: Democracy, accountability, and the media, Cambridge University Press.